I. 머리말

인류의 역사상 賣春1)은 어느 한 시기로 명확히 지적하기 어려울 정도로 오래된 것이고,2) 이것은 한국에 있어서도 마찬가지이다. 우리나라의 전통적인 매춘은 사회적으로 크게 문제되지 않는 사회 일부분의 현상에 지나지 않았지만 일상적인 삶 속에 매매춘(賣買春)관행을 확산시키고 성에 대한 관념을 변화시킨 것은 일제가 조선에 대하여 식민지배를 하면서부터이다. 말하자면 오늘날 한국사회에 존재하는 매춘의 형태와 사창가들은 일제시기에 형성되고 확산된 공창제도(公娼制度)에 그 뿌리를 두고 있다.
공창제도는 일반적으로 여성의 매춘행휘(賣春行爲)를 일정 기준 하에서 공인(公認)하고, 그 매춘여성과의 매매춘 행위를 적법행위로서 인정하는 제도라고 할 수 있다. 따라서 매춘을 공인 받은 여성을 공창(公娼)혹은 창기3)(娼妓)라고 부르며, 그 공창의 영업형태를 규정짓고 있는 관례를 공창제라고 한다.4)
이러한 공창제도는 일제가 조선을 식민지화하는 과정에서 도입되었는데, 일본에서는 이미 1585년에 풍신수길(豊臣秀吉)이 최초로 창녀들을 일정한 구역으로 몰아넣고 유곽(遊廓)으로 공인한 이래 그 주위에는 사창들이 생기기 시작하였으며 1858년 개항 이후에는 개항장의 외국인 거류지에서 외국인을 상대로 한 매춘업이 크게 번창하였다.5)
일본의 매춘업은 해외 여러 곳으로 진출하였는데 대만, 조선, 중국, 필리핀,
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1)현재 통용되고 있는ꡐ매춘ꡑ이라는 용어는 한국에서도 일본에서도 1945년 이후에 일반적 으로 쓰여졌고 그 이전에는ꡐ매음ꡑ이나ꡐ매소(買笑)ꡑ라는 말이 쓰여졌다. 여기서는 여성 이 성을 파는 행위를ꡐ매춘ꡑ, 전업이든 겸업이든 성을 파는 여성을ꡐ매춘부ꡑ라고 표현하 기로 한다. 또 매춘(賣春)이 성립하기 위해서 매춘(買春)이 있기 때문에 성의 매매를 총칭 해서 매매춘(賣買春)이라 부르기로 한다.
2)번벌로․보니벌로, 『매춘의 역사』 서석연 역,(까치, 1992), pp. 42-68.
3)1916년 총독부가 경부총감부령으로 전 조선에 통일적 공창제도를 실시하면서 창기, 예기, 작부의 구별이 확실히 정해지기 이전에는 이에 대한 구별이 시대마다 또는 지역마다 달라 서 모호하였다. 여기서는 조선의 기생 과 일본의 예기를 제외한 모든 매춘녀(조선의 창 기․갈보, 일본의 창기)를 창기로 통일하겠다.
4)梁東淑,「해방후 한국의 公娼制 폐지과정에 대한 연구」(한양대석사학위논문, 1998), pp. 1.
5)에도 시대에 전국에 25개의 유곽 가가 있었으며 에도의 여자가운데 16명에 하나는 어떤 형태로든 매춘업과 연관이 있었다고 한다. 프리드리히 S 크라우스(1910),『일본의 성풍속』 이경덕 역, (바리데기, 1992), pp, 155. 정선영,「일제의 조선 내공창제 도입과 매매춘」(한 국외국어대 석사학위논문, 1999), pp, 10.에서 재인용.
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말레이, 인도 기타 등지였다. 1896년에 공포된 일본의 이민보호법은 매춘업자나 매춘부들의 해외도항을 금지하였는데 조선과 중국은 예외 지역으로 하였다. 그리하여 밀매춘업자나 밀매춘부들은 앞다투어 조선이나 중국에 진출하였다.
그리하여 1876년 강화도조약이 체결되자 부산, 원산 등지의 개항장과 군대 주둔지에는 일본인 매춘관련자들이 대거 들어오게 되었다. 당시에 일본에서는 조선으로의 이주를 선전하는 안내책자를 출판하는 붐이 일어났는데 거기에는 반드시 유곽정보가 들어있었다고 하는 사실처럼6) 조선 개항 후 조선에서의 매춘업은 청일전쟁이나 러일전쟁시기 전쟁경기에 대한 기대와 값싼 조선의 여성들에 대한 기대심리에 따라 당시의 일본인한테는 최신유망업종이었다.
처음에 일본 당국은 조선의 수도권(인천, 경성)에서는 공창제의 실시를 원칙상 공허하지 않았는데 그것은 구미열강에 대한 외교상의 의식 때문이었다. 그런데도 불구하고 일본의 매춘업자들에 의하여 매춘업은 요리점으로 둔갑하여 행해지고 있었고, 부산이나 원산 등의 개항장내 일본인 거류지에서는 그들의 자치아래 공공연하게 공창을 공허하고 있었다. 그리하여 조선에서의 기득권을 장악한 이후 제도상으로 확립할 뿐만 아니라 조선인 기생이나 창기까지도 공창제도권 안에 포함시키게 되는 것이다.
침투하기 쉬운 유흥업을 먼저 조선에 유입시켜 사회적 기반을 마련한 것은 제국주의 침략의 교두보가 되었다. 즉 이러한 바는 조선을 식민지화하는데 필요한 사회적기반의 확립차원과 일본 군대의 사기저하문제에 대한 해결방안으로 생각해 볼 수 있다.
이러한 문제의식을 가지고 본고는 일본 제국주의의 침략과정에서 행해지는 수많은 만행 가운데에서도 우리나라의 불행한 역사의 하나인 공창제도의 실시의 구체적 배경, 그리고 당시의 매춘업이 제도화되어 가는 과정과 실태, 더 나아가서 제도상의 관련규칙들과 세부적인 내용을 살펴보고자 한다. 이렇게 함으로써 여태까지 잘 이루어지지 않았다가 1990년 이후에야 약간의 연구가 이루어진 우리나라의 근대매춘문제에 대해 기존의 페미니즘적 접근방식7) 보다는 일제가 조선식민지화에 필요한 정책상의 이유라는 점을 강조할
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6)宋蓮玉,「일제 식민지화와 공창제 도입」(서울대 석사학위논문, 1998), pp, 62.
7)이것에 대한 연구로는 도츠카에츠로,『위안부가 아니라 성 노예이다』박홍규 역, (소나무,
2001), 박종성,『한국의 매춘』(인간사랑, 1994), 이현희,『창기와 명기의 애환(한국여성오 천년사7)』(명문당,1988),한국여성사편찬위원회,『한국여성사』1.(이화여자대학교출판부, 1972), 한국여성사연구회, 『한국여성사』근대편. (풀빛, 1992), 山下英愛,
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수 있을 것이다.
이와 같은 논의를 전개하기 위하여 II장에서는 먼저 조선사회의 전통적인 기녀문화에 일본식의 매춘업이 개항장을 중심으로 확산되는 과정과 유곽지대가 형성되는 과정에 대해 살펴보고, III장에서는 러일전쟁의 승리와 을사조약의 체결 이후 일제의 조선에 대한 식민지 지배체제가 더욱 견고해 지면서 동시에 공창의 제도적 정비와 함께 전국적 확산이 이루어 졌으므로 그 실태와 법규상의 규칙들을 살펴보겠다.
이렇게 함으로써 조선의 젊은이들의 몸과 마음을 타락시켜 항일보다는 퇴폐적인 자본주의의 유흥문화에 먼저 빠져들게 한 일제하의 공창제도에 대해서 알 수 있을 것이다.

II. 공창제도의 도입

1) 조선 내 유곽지대 형성

일본이 공창제를 도입하기 이전의 조선사회에서는 여러 등급의 매춘부들이 있었다. 즉 일패(一牌), 이패(二牌), 삼패(三牌) 라고 불려지는 것이 그것이다. 그 중 일패는 관청에 속하는 기생이며, 이패는 기생출신으로 첩이된 후 밀매춘을 하는 은근자(殷勤者) 혹은 은군자(隱君子) 이고, 삼패는 창녀를 칭하는 탑앙모리(塔仰謨利)를 말한다. 이 외에도 화랑유녀(花郞遊女), 여사당패(女祠堂牌), 색주가(色酒家)등 소위 갈보(蝎甫)라고 불려진 매춘부들이 있었다.8)
이러한 매춘부들은 조선시대 이전에 이미 신라에서도 존재하였다는 사실이 언급되고 있을 뿐만 아니라 주서(奏書)에 의하면 고구려나 백제에도 창녀나 여악(女樂)이 존재하였다고 한다. 특히 고려 예종 때부터 기녀라는 말이 기
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「한국 근대 공창제도 실시에 관한 연구」(이화여대 석사학위논문1992), 강선미․야마시 다 영애,「천황제 국가와 성폭력-군 위안부 문제에 관한 여성학적 시론」.『한국여성 학』9집, (한국여성학회, 1993), 강정숙,「대한제국․일제 초기 서울의 매춘업과 공창제 도의 도입」.『서울학연구』11호. (서울시립대 서울학연구소, 1998). 원미혜,「한국사회의 매춘여성에 대한 통제와 착취에 관한 연구」(이화여대 석사학위논문, 1997), 한국여성사 연구회,『한국여성사』근대편. (풀빛, 1992), 등이 있다.
8)통감부경무제2과「기생 및 창기에 관한 서류철」에 따르면ꡐ기생은 약방기생과 상방기생 이 있으며 양쪽 다 관기이다. 약방기생은 조재를 하고 상방기생은 재봉을 맡고 있다. 모두 황후에게 봉사하며 국가에서 연회가 있을 때 참석한다. 관리 및 보통인의 연회에도 참석
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록에 조금씩 나타나고 있는데 이들은 매춘을 전문으로 하는 것이 아니라 노래와 무용을 전문으로 하여 권력층에 봉사하고, 신분상 천인으로 관청에 소속되었다. 고려시대 노비가 수적으로 증가함에 따라 더욱 세분화되면서 공식화되었는데, 변경지방 군사들의 위안부로서의 구실을 맡기도 하였다.9)
태종10년(1410년)에는 창기를 둘러싸고 그 존폐가 논의되었는데, 폐지되지 않았다. 세종 때에도 창기폐지론이 제기되고는 했지만 대표적 창기폐지 반대론자 허주(許裯)등에 의해ꡐ전국의 창기는 모두 관청의 소유로 되어있어 이를 범하여도 무방한데 만약 창기를 없애면 관리들이 모두 옳지 못한 방법으로 일반가정의 여자를 범하여 훌륭한 인재들이 벌을 받게 될 것ꡑ이라는 이유를 들어 폐지론에 반대되곤 하였다.10)
이러한 사실을 미루어 기녀의 매춘부적 역할을 짐작할 수 있으며, 그 수도 적지 않은 것 같지만 조선시대까지의 매춘문화는 민간 구석구석에까지 파고들지 않았고, 존재한 매춘도 관청이 관리한 기녀제도 아래서 상류계층이나 지방관아래 존재하던 극히 일부분의 현상에 지나지 않았던 것이다.
또한 조선사회가 유일하게 공식적으로 인정하고 관리한 기녀제도 안에서 기녀에게는 그 기예가 중요시되어 공적인 영역에서 일정한 역할이 주어졌으며, 이들의 매춘은 유흥과 성적만족을 위한 음성적인 것이었다.
이러한 조선의 기녀문화에 침투한 일본의 매춘문화는 조선인들에 있어서는 충격적인 것이었다. 개항초기에 부산에서 일본 매춘업자가 4사람의 조선인
여자를 데려와 매춘을 시킨 경우도 있었는데, 이것이 조선 관헌에 알려져 4
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한다. 궁중으로부터 한 달에 2원 50전의 월급을 받으며 따로 연회가 있을 때에는 상여금 으로써 5원 내지 10원 또는 목면을 받을 때도 있다. 이들을 감독하는 것은 궁내부 관할 장 악과장(장악과장)이며 따로 봉급을 받지 않는 기생이 약 100명 있다. 이들 또한 관기인데 관기는 모두 정부를 갖고 있다ꡑ라고 되어있다. 山下英愛,「한국근대 공창제도 실시에 관 한 연구」(이화여대 석사학위논문, 1992), pp, 6.에서 재인용.
9)궁중의 기녀문화가 백성들에게 퍼지면서ꡐ창기ꡑ로 세분화되었고, 조선시대의 기녀는 기 생이라 하였다. 그러나 창기라는 명칭의 유래는 창우(倡優)에서 시작되었는데, 여자 소 리꾼을ꡐ창ꡑ이라 하였고 남자를ꡐ우ꡑ라고 했다. 그리하여 여자인 창녀(倡女)는 술좌석 에서 꼭두각시놀음을 하거나 술을 따랐으며 여악(女樂)인 기녀와 구별되어 세속에 퍼져갔 다. 이 후 창녀와 궁중의 기녀는 합쳐져서 통상ꡐ倡妓ꡑ라 하였을 것으로 추측한다. 어쨌 든 사회의 하부계층에서는 창기라고 하고, 상류계층에서는 기생으로 분류하겠다. 이능화, 『창기와 명기의 애환(한국여성오천년사)』. 명문당, 1988), pp, 21-54.
10)한국여성사편찬위원회,『한국여성사』1. (이화여자대학교 출판부, 1972), pp,519-520, 정선영, 「일제의 조선 내공창제 도입과 매매춘」(한국외국어대 석사학위논문, 1999), pp, 6.에서 재인용.
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명의 조선여자와 일본인이 취조를 당한 뒤 무참히 처형당하고 시체가 여러 날 방치되었다고 하는 사실11) 에서도 예를 중시하는 유교전통사회에 있는 조선인과 일본인의 성과 도덕에 대한 관념차이가 얼마나 큰 것인가를 보여주고 있다.
조선의 기녀제도에 비해 일본은 16세기에 공창제도가 확립된 후 유곽의 매매춘이 점차 성행하였다. 에도 시대의 유녀는 포주와 친권자(또는 그 대리인)사이에서 맺어지는 인신매매계약에 의해서 팔려지는 노예와 같은 존재였다. 이러한 것이 명치시대에는 근대적인 면모를 띄면서 전국적으로 확대되었다. 그러다가 1872년에 일어난 마리아 루주호사건12) 이 계기가 되어 <창기해방령>이 발포되기도 하였으나 이는 국제적인 위신을 위한 것이었고, 다음해인 1873년에는 도쿄부령으로 <대좌부도세창기예기규칙(貸座敷渡世․娼 妓․藝妓規則)>을 발포하여 유곽지역을 보존함은 물론 종래의 유녀옥과 유녀라는 명칭을 대좌부(貸座敷)와 창기로 바꾸고,ꡐ본인이 진심으로 원할 때ꡑ에는 창기업을 허락하였다. 즉 형식상으로는ꡐ자유의사ꡑ로 영업하는 창기에게 대좌부업자(포주)가 유곽의 시설을 빌려준다는 구실로 공창제도를 인정하게 한 것이었다.
이러한 일본의 매춘업자와 매춘여성들은 조선이 개항할 당시 부산, 원산 등지의 개항장과 군대주둔지를 중심으로 한 일본인 남성의 수요를 위해 이동해오게 되었으며, 영세적인 규모로 매춘업을 시작하였다. 개항초기에 도항한 일본인 여성의 대부분은 매춘업자와 함께 밀선을 타고 온 매춘부들이었으며, 이때부터 1910년까지 조선에 들어온 직업여성 8,157명중 절반정도인 4,093명이 예기, 창기, 작부 등 매춘관련 여성들이었다.13)
부산에서 매춘업자와 매춘녀들이 계속해서 늘어가자 일본은 <대좌부 및 예창기영업취체규칙(貸座敷 및 藝娼妓營業取締規則)>을 정하였고 이후에는 영사에 의해<대좌부 및 예창기에 관한 포달(布達)>을 만들기도 하였다. 이렇게 해서 대좌부 영업을 허락하였는데 지정된 면허지 안에서만 영업하되, 창
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11)박원표, 『개항구십년』(태화출판사, 1966), pp, 15. 정선영, 「일제의 조선 내 공창제 도입과 매매춘」(한국외국어대 석사학위논문, 1999), pp, 10.에서 재인용.
12)일본 요꼬하마 항에 들어온 페루선의 청국인 노예의 석방을 주장하는 일본 정부에 대하 여 페루 정부는 일본의 매매춘 제도를 폭로하였다. 이에 대하여 일본 정부는 대외적인 위신을 고려하여 창기 해방령을 공포하게 된 것이다.
13)정선영, 「일제의 조선 내 공창제 도입과 매매춘」(한국외국어대 석사학위논문, 1999), pp, 12.
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기는 매독병원에서 정기검진을 받도록 하였다. 또한 경찰서를 통한 영사관의 허가를 받고서야 영업할 수 있게 하였으며 대좌부업자와 예․창기들에게는 월비금(月費金)이라고 하는 일종의 세금을 납부하게 하였다.14)
1880년에 개항한 원산의 거류지에서도 1881년 1월 20일에 창기유사(類似)영업의 단속을 포달하고 같은 해 12월 28일에는 대좌부 영업규칙과 예창기 취체규칙, 매독병원 및 매독검사 규칙을 정하고 있다.15)
인천에서도 1883년 개항이후 일본인 매춘여성의 수가 크게 증가하였으나 미국, 영국 등도 잇달아 조약을 맺고 영사관이 들어서는 상황이었기 때문에 일본은 구미 열강에 대한 외교정책상 매춘업을 금지하였고, 서울에서도 원칙적으로 매춘금지의 입장을 취하였다. 그러나 실제로는 요리점, 주점 등으로 위장한 밀매춘이 성행하였고 매춘업은 점차 번성해갔다.
목포와 진남포가 1897년에 개항되고 군산, 성진, 마산이 1899년에 개항되는 등 일본인 거류지가 확장되면서 영세적인 규모로 이루어지던 매춘업이 더욱 성행하게 되었다. 또한 평양, 용암포, 신의주, 의주 같은 군사요충지의 확대에 따라 그 수요에 의하여 조선인 매춘여성도 생겨나게 되었다.
일본인 영업자에 의한 최초의 유곽으로는 1900년 10월 부산영사관령 제23호 <예기영업 및 취체규칙>에 의하여 부산의 일본인 거류지에 녹정(綠町)이며, 이어 인천에서는 이미1879년경에 예기를 고용하는 요리점이 17개소나 있었는바, 인천영사관은 그 단속을 위하여1902년에<요리점 음식점 취체규칙>과 <예기영업취체규칙>을 발포하고, 다음해 12월에 17개 요리점이 공동사업으로서 시끼지마(敷島褸)유곽을 개업하였다. 동시에 검매소를 설립하고 예기에 대한 성병검사를 실시하였다.16)
청일전쟁때 일본군대가 대거 상륙한 원산에서도 거류지의 풍기 단속상 유곽지 설정이 필요하다는 의견이 나와 1903년에 영사 사무 대리 이와사끼 미쯔오가 유곽지에 대해 거류지회에서 1800평을 선정하고 신정(新町)유곽으로 지정하였다. 이에 따라 영사관에서는 같은 해 <요리점 음식점 취체규칙>과 <예기 취체규칙>을 각각 발포하였으며, 공립병원의사가 을종 예기(창기업을
겸하는 예기)와 종업원에 대한 건강진단을 담당하여 성병환자는 병원에 수
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14)山下英愛,「한국 근대 공창제도 실시에 관한 연구」(이화여대 석사학위논문, 1992), pp, 10.
15)위 논문, pp, 10.
16)정선영,「일제의 조선 내 공창제 도입과 매매춘」(한국외국어대 석사학위논문, 1999), pp, 15.
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용하기로 했다.17)
서울의 경우 요리점에 예기를 두는 것을 일본당국이 허가한 것이 1895년인데 이후 요리점이 성행하여 업주들과 거류민단이 유곽설치를 당국에 신청한 결과1904년에 신정(新町)유곽이 설치되었다. 용산에서는 1906년 현 용산구 도원동에 도산(桃山)유곽이 설치되었으며, 용산이 군사기지가 되고 주둔군 수효도 늘어남으로써 용산의 유곽수도 급속도로 늘어났다. 그 외 진남포에서도 청일전쟁때 일본군이 상륙하여 병담사령부가 있었는데 이후 유곽지대가 형성되었으며 대구, 청진, 목포, 대전 등 모든 일본인 거류지에 유곽지대가 형성되었다.
이렇게 개항장과 군사요충지를 중심으로 요리점과 예기가 증가함에 따라 점차 공창제도의 면모를 갖추기 시작하였다. 또한 거류지의 영사관이 발포한 단속규칙의 <요리점>, <예기>라는 명칭은 실질적으로는 <대좌부>, <창기>의 뜻을 내포하고 있었다.

2) 유곽지역 관리

일본인 거류지의 매춘업은 청일전쟁이후 일본이 조선에 대한 세력을 확대함에 따라 한층성행하여 일본 국내와 비슷하게 유곽이 설치되고 제도적으로 정비되어갔다. 그 요인으로서는 전쟁 후 개항장이 늘어나고 일본 거류민 수가 증가했다는 것, 전쟁을 계기로 군인들이 상륙․주둔함으로써 풍기상의 문제가 생겼다는 것을 들 수 있으며, 이때의 군대와 거류민의 증가는 일본의 해외이주정책과 발을 맞춰 진행되었다.
거류지의 공창제도화는 거류민단이 주동이 되기도 하는데 이것은 유곽지대의 설치로 인한 일본인 거류지의 재정을 얻기 위한 것이기도 했다. 즉 거류민들은 조선의 땅을 헐값에 매입하였고 거류민자치를 위하여 거류민단을 운영하였으며, 이 민단의 재정확보를 위해서 유곽의 설치를 중요한 사업의 하나로 한 것이었다. 1906년 통감부 설치당시 일본 거류민 수는 8만을 넘어 섰으며 그 해 7월에는 거류민의 자치 제도를 시도하는 거류민단법이 실시되어 천명이상의 일본인이 거주하는 지역에는 종래의 일본회 대신 거류민단이 설치되었다.18)
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17) 宋蓮玉, 「일제 식민지화와 공창제 도입」(서울대 석사학위논문, 1998), pp, 21.
18)山下英愛, 「한국근대 공창제도 실시에 관한 연구」 (이화여대 석사학위논문, 1992), pp,
12.
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군산의 경우 민단의 재원을 얻기 위한 신 계획으로서 생선시장의 공설, 묘지, 화장터의 변경, 공립병원의 설립 등과 함께 특별 요리점 즉, 유곽의 신설을 획책하였고, 특히 유곽문제는 ꡐ군산 거류민단의 제 사업 중에서 가장 인기 있었던 문제ꡑ였다고 한다.
1908년에 유곽을 설치한 평양에서도 유곽지는ꡐ그 후 매년 2천여圓의 지대(地代)를 얻어 오늘날 민단의 유력한 재원을 만들었다ꡑ고 할 만큼 중요한 사업이었으며, 목포에서는 1906년경에 설치한 유곽을 후일 이전하면서 유곽의 토지 소유자는 용지를 매도하면서 10년 간 합계 약 3만圓을 소학교의 교육비에 기부함으로써 유곽경영에서의 지대금을 민단의 재원에 충당하였다.19)
민단의 유곽설치와 함께 각 이사청(理事廳)에서는 취체규칙을 발포하여 제도적 측면에서의 정비에 나섰다. 각 이사청령은ꡐ요리옥취체규칙(料理屋取締규칙)ꡑ,ꡐ음식점취체규칙(飮食店取締規則)ꡑ,ꡐ예기․작부취체규칙(藝妓․酌婦取締規則)ꡑ등으로 그 명칭과 내용이 지역마다 조금씩 차이를 보이고 있다. 대좌부업이나 창기 등의 어휘를 이사청령명에 공식적으로 사용하는 것을 피하고 예기도 갑종과 을종, 보통과 특수로 구분하여 매춘만을 주로 하는 창기를 을종(특수)으로 지칭하기도 했다.
즉 음식을 파는 일반요리점과 구별하기 위해서 매춘을 본업으로 하는 유곽을 특별요리점 혹은 갑종에 대한 을종, 제1종에 대한 제2종이라고 하였다. 그러나 이것은 매춘부를 세분화함으로써 그것 자체가 공창으로 분류될 수 있는 하나의 방법이 되었다. 말하자면 매춘녀를 계층화 한 것이다.
1904년 10월 10일자 일본 공사관 산하 경성영사관령(京城領事館令) 제3호에서는 <요리점취체규칙(料理店取締規則)>, 제4호 <(예기취체규칙(藝妓取締規則)>, 제5호 <제2종요리점고용예기건강진단시행규칙>을 공포하여 서울에서의 창기업을 허가한 바가 있는데 이때 모든 요리점을 제1종과 제2종으로 구분하였고 제2종 요리점은 일본영사가 특별히 지정하는 구역 내에서만 영업할 수 있도록 하여 창기들의 거주지를 제한하였다.20)
일본은 이와 같이 제도적으로 정비하면서 매춘업에 대한 관리를 점차적으로 조선사회에도 확대하고자 하였다. 그리하여 을사조약체결이후에는 ,부산, 인천, 청진, 대구 진남포, 신의주, 목포 등으로 이사청령을 확대하여 매춘업
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19) 山下英愛, 앞의 논문. pp, 13.
20)유곽업자의 영업허가는 민단이나 경찰서를 통하여 이사청이 하도록 하였고, 창기업을 겸
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과 예창기 등에 대한 규칙을 발포하였다.
또한 요리점의 고용인 즉 예기, 작부들의 건강진단서를 제출시킬 수도 있다는 규정을 두어서 이를 단속하기 쉽게 하기 위하여 동업조합을 조직하도록 하였다. 이것은 이후에 1909년 5월 경성이사청령 제3호로서 <화류병예방규칙(花柳病豫防規則)>21)으로 발포되었다.
경성영사관과 이사청의 규정들은 일본인업자에게 규정되는 것이었지만 1906년 조선인 창기에게도 성병검사가 시작되면서 조선인 매춘부들의 관리는 물론 규칙의 적용 자체가 일본식의 공창제를 조선사회에 도입하는 것이었기 때문에 1916년 조선총독부가 전 조선에 통일적인 공창제도를 실시하는데 중요한 초석이 되었다.
경성이사청령의 <화류병예방규칙>에서처럼 예․창기에 대한 성병검사를 엄격히 규정하여 그 단속에 대하여 경찰서의 권한을 명백히 하였는데, 이것의 근본적인 이유는 청일전쟁, 러일전쟁으로 제국주의화의 길을 걸어가게 된 근대전(近代戰)에 대비하기 위한 장정(壯丁)확보의 하나로서 추진되었다. 즉 제국군대의 병사들은 일상적인 성생활을 박탈당함으로써 일시적인 해방을 위해 유곽을 찾았기 때문에 이로 인한 군대 내의 성병이 만연하여 병력약화가 우려됐기 때문이다. 그러므로 제국군대의 존립은 국가의 매음관리=성병관리를 필수조건으로 하고 있는 것이었다.

III. 공창제도의 정착

1) 단속규칙에 의한 조선인 매춘부 공창화
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하는 예기․작부는 유곽에서 벗어나지 못하게 하였다. 부득이 외출 시에는 경찰서의 승 인을 얻어야 한다는 것이다. 이것은 성진, 군산, 원산, 청진, 경성, 평양, 대구, 진남포, 인천, 부산, 신의주, 목포에서 각각 1906년부터 1910년까지 발포된 이사청령의 주요골자 이다. 大韓民國國會團書館, 『統監府法令貸料集』상중하, 山下英愛,「한국근대 공창제도 실시에 관한 연구」(이화여대 석사학위논문, 1992), pp, 14. 에서 재인용.
21)경성이사청령 제3호 <화류병예방규칙>
제1조 제1종요리점 음식점 및 대합 영업자는 경찰서장의 명령이 있을 때에는 그 包女로 하여금 의사의 건강검진을 받게 할 것.
제2조 경찰서장은 전조 검진의 결과 화류병에 걸린 것을 알게 되었을 때에는 병증의 경 중에 의하여 그 완치까지 객실에 출입함을 정지하거나 또는 영업을 금지한다.
제3조 의사는 제1조의 명령에 의하여 진찰을 받은 포녀가 화류병에 걸린 것을 발견하였 을때에는 이를 경찰서장에게 신고 할 것. 위반시 과태료에 처함
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창기들의 수가 증가됨에 따라 경시청에서는 이를 통제 관리하기 위해 조선인 유곽단체를 조직하고자 하였다. 1908년 6월5일 경시청산하 동현분서장 마키세경부가 경시총감인 마루야마(九山重後)에게 <경성 유녀조합 구성에 따른 청원서>를 제출하였으며 청원의 요지는ꡒ망국병이라고 할 화류병인 임질․매독 등의 전염․확산을 하루빨리 막고 공중위생을 지켜나가도록 하기 위해서는 유녀조합의 구성이 절실히 필요하다ꡓ22)는 것이었다. 그리하여 조직된 <경성유녀조합(京城遊女組合)>은 일년 뒤인 1909년 8월 20일에 1908년에 공포된 <창기단속령(娼妓團束令)>의 방침에 입각하여 ꡐ한성창기조합(漢城娼妓組合)ꡑ으로 재구성되었는데, 이것은 통감부의 의도적인 조선의 전통적인 기생에 대해서도 종래의 기부와의 관계를 끓고 자신들의 관리 하에 포함시키고자 함이었다.
1908년 9월 25일에는 조선인 기생, 창기 작부 등을 대상으로 경시총감부령 제5호 <기생단속령>과 제6호 <창기단속령>을 공포하였다.

*창기단속령 (기생단속령)
제1조 창기(기생으)로 위업하는 자는 부모나 혹은 이에 대신할 친족의 連署한 서면으로 경찰서를 경유하고 경시청에 신고하여 인가증을 받을 것. 그 영업을 폐지할 때에는 허가증을 경시청에 환납할 것.
제2조 창기는 경시청에서 지정하는 시기에 조합을 설치하고 규약을 정하여 경시청에 인가 를 받을 것.
제3조 경시청은 풍속을 해치거나 혹은 공안을 문란하게 하는 우려가 있을 것으로 인정되는 때에는 차익영업을 금지 또는 정지할 수 있음.
제4조 제1조의 인가증을 받지 않고 창기영업을 하는 자는 10일 이하의 구류나 또는 10원 이하의 벌금에 처함.
附則
제5조 현재 창기로 영업하는 자는 본령 시행 일로부터 30일 이내에 제1조의 규정을 준행할 것.23)

위 <창기단속령>과 <기생단속령>은 그 대상을 달리하여 각각 발포 되었으나 실제 내용은ꡐ창기ꡑ가ꡐ기생ꡑ으로 명칭만 바뀌었을 뿐 같은 것이었다. 이는 1牌에 속하는 기생까지도 단속의 대상에 넣고 기생 외에는 모두 창기로 분류하여 가급적 국가의 관리 대상 안으로 끌어들이고자 함이었다. 이
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22)정선영, 앞의 논문, PP, 16.
23)경시청령 제5호 <기생단속령>, 경시청령 제6호 <창기단속령>. 정선영,「일제의 조선 내 공창제 도입과 매매춘」(한국외국어대 석사학위논문, 1999), pp, 19.에서 재인용.
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때ꡐ단속령ꡑ이라는 표현과는 달리 당국은 <기생단속령> 및 <창기단속령>
을 통해서 조선인 매춘부들에 대해서도 그 영업을 허가제로 할 것을 규정하였고 조합설치를 통한 관리를 유도하였다.
경시청에서는 단속령의 취지를 설명하기 위해 각 경찰서를 통해 한성내 기녀와 삼牌를 각각 서대문 관인구락부에 소집하였다. 이때에 특히 궁중에 출입하는 관기라도 경영허가를 받도록 지시하였고 기부를 불허할 것과 조합을 설치할 것임을 강조하였다.24)
<기생 및 창기 단속령>의 제 2조에 명시된ꡐ조합설치ꡑ의 규정은, 기생의 경우 <기생조합규약표준(妓生組合規約標準)>,25) 창기는 <한성창기조합규약(漢城娼妓組合規約)>에 의하여 조직되었다. <기생조합규약표준>은 전 12조로 구성되었는데, 매월1회 경시청이 지정한 의사로써 건강진단을 행하게 할 것(제7조)과 한 시간 80전 이내로 화채를 정할 것(제8조), 본부 또는 기부를 갖지 않을 것(제12조) 등이 그 핵심적인 내용이었다. 이와 같은 규정들은 전통적인 기생의 매춘부적인 역할을 더욱 강조하는 동시에 조선 내 매매춘의 관행을 부추기는 것이라 할 수 있다.
<한성창기조합규약>은 전문 6장 41조로 매우 상세하게 규정되어있다. 여기
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24)『대한매일신보>』, 1908년 10월 1일.
25) 統監府警務第2課, 『기생 및 창기에 관한 서유철』, 統監府警務第二課. 「기생 및 창기 에 관한 서류철」.『서울학자료총서』7 (서울시립대학교 서울학 연구소, 1995)에서 재 인용.
<妓生組合標準>
제1조 조합의 명칭을 정할 것.
제2조 조합의 사무소의 위치를 정할 것.
제3조 조합의 구성은 모두 동업자일 것.
제4조 취체 부취체 및 평의원을 선거하는 것 및 임기를 정할 것.
제5조 조합의 경비는 조합의 부담으로할 것.
제6조 경비는 평의원에서 의결할 것.
제7조 조합은 매월 일회 경시청이 지정한 의사로써 건강진단을 행하게 하고 전염 병독에 걸린 자는 치료소에 수용하는 것으로 한다.
제8조 조합은 한시간에 80전으로 화채를 정할 것.
제9조 조합은 순서를 정하여 기생을 응빙하게 할 것. 단 이 순서는 고객의 지정을 방해하 지 않을 것.
제10조 조합은 업의 개시 또는 폐지의 계출에 연서할 것.
제11조 조합은 기생의 예능이 없고 품의를 유지할 수 없다고 인정하는 자에 대하여 연서 를 거절해야한다.
제12조 조합은 본부 또는 가부를 갖지 않는다.
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에서 한성 내의 모든 조선인 창기는 반드시 조합에 가입할 것을 언급하고 조합의 임원 구성과 비용, 총회, 규약 등에 대하여도 매우 세밀하게 조직하였다. 창기의 하한연령은 당시 일본의 18세보다 낮은 만 15세로 하였는데, 당시 일본인 거류지에 대한 이사청령에서도 그 하한 연령을 16세로 규정한 대구 이외에는 모두 18세로 규정하고 있었다. 당국은 조선 창기의 연령 하한이 더 낮은 이유는 한국의 결혼연령이 만 15세이기 때문이라고 하였으나 전통사회에서 조혼풍습은 극빈 가정의 여성을 중심으로 이루어지고 있었고, 이미 오래 전부터 조혼의 폐해에 대한 여론이 형성되고 있는 상황으로 볼 때 이는 보다 많은 여성을 창기로 끌어들이기 위한 것일 뿐이었다.

2) 단속규칙 통일에 따른 제도적 확립

합방후 매춘단속은 경무총감부와 각도 경무부가 담당하였다. 무단 통치정책에 의하여 전국에 헌병 분견소와 헌병파출소를 설치하고, 경찰권력을 조선의 방방곡곡에 침투시킨 일제는 1911년에서 1913년 사이에 관련규칙들을 그 이전보다 더욱 더 상세하게 규정지었으며 효율적으로 관리하기 시작하였다.
밀매춘에 대한 단속도 계속해서 중요시되었는데, 1909년 3월 8일 『대한매일신보』에서는 경시청의 조사결과 한성 내에만 해도 밀매춘부가 2,500명에 달한다는 기사를 싣고 있다.26) 일제의 조선병합 직전인 1909년 말 내무 위생궁에서 조사한 전국의 매춘부 수는 5,298인으로 조선인이 2,468명 일본인 2,830인이었다. 이중 공창은 조선인 419명, 일본인 1,529명으로 나머지는 모두 밀매춘부였다. 당시의 밀매춘 실태는 거리에서 호객행위를 하거나 극장에서 하기도 하였으며, 교복을 입고 다니면서 여학생을 사칭하여 밀매춘을 하기도 하였다.27)
조선총독부는 1916년 3월 31에 각지마다 조금씩 달랐던 취체규칙과 명칭 등을 통일하여 <경무총감부령(警務摠監部令)>으로 제1호 <숙박소영업취체규칙>, 제2호 <요리점․음식점․영업단속규칙>, 제3호 <예기․작부․예기치옥영업단속규칙>, 제4호 <대좌부창기취체규칙>을 공포 하였다. 이로써 조선인, 일본인을 막론하고 조선 전지역의 매춘업자와 창기, 예기(기생), 작부 등
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26)『대한매일신보』, 1910년 1월 25일.
27)정선영, 앞의 논문, pp, 21.
28)박종성, 『한국의 매춘』 (인간사랑, 1994), pp, 27. 『조선총독부관보』, 1095호, 山下英 愛, 앞의 논문, pp, 48.에서 재인용
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매춘관련 여성에게 통용되는 공창제도가 최초로 확립되었다.28)
이 규칙들은 1904년 거류지를 대상으로 하였던 <요리점취체규칙>, <예기 취체규칙>, <제2종요리점고용예기건강진단시행규칙>을 바탕으로 일본인 거류지에 대한 통감부시기의 이사청령들과 조선인을 대상으로한 <창기단속령>, <기생단속령>을 통합할 필요에 따라 제정된 것이었다. 이전의 규칙들이 창기, 예기 작부 등의 구별이 모호했던 반면, 이제는 구별을 분명히 함과 동시에 요리점, 음식점, 여관의 구별 또한 명확히 함으로써 제도화를 이루었다.
또한 일본인 여성인 예기(이에 해당되는 조선의 기생)와 매춘을 본업으로 하는 창기를 구별하였다.
<예기․작부․예기치옥영업단속규칙>에서는 예기, 작부의 거주지와 영업지를 제한하고 예기치옥의 설치를 허가제로 하였을 뿐 아니라, 예기, 작부의 여행을 제한하고 건강진단을 요구받을 수 있도록 하였다. 즉 규칙의 제3조와 제4조를 통해 예기와 작부의 거주와 영업지를 제한하였는데, 예기의 경우 예기치옥에 거주할 수 있으나 여관, 요리점, 음식점에 거주할 수 없도록 하였고, 작부는 요리점에 거주할 수 있되 여관과 음식점에서는 거주하지 못하도록 하였다.(제3조 3호) 또한 예기 작부 모두 여관과 음식점에서 영업하는 것을 금하였다.(제4조1호) 예기(기생)의 예기치옥(권번)을 설치하는 것 역시 당국의 허가제로 하였으며(제15조)그 위치를 제한할 수 있도록 하였다.(제18조)29)
공창제도의 핵심적인 내용을 담고 있는 <대좌부창기단속규칙>은 대좌부업자와 창기를 대상으로 한 전 45조의 매우 상세한 규칙으로 공창업의 허가 요건, 영업소의 위치, 공창업 건물의 구조, 대좌부업자의 영업상 수칙, 경찰에의 계출사항, 경찰의 단속내용, 창기가 될 자의 허가 요건, 창기의 수칙, 건강검진, 공창업 허가의 취소, 영업정지, 공창업자 조합의 설치, 구류 도는 과료의 벌칙 등과 6개의 부칙으로 이루어 졌다.
또한 매춘부의 연령하한을 17세로 일본의 18세보다 낮게 정하여 일본에 비하여 차별화 하였으며, 자유페업에 대한 규정이 일본과는 달리 따로 없었다. 이때의 자유폐업에 대한 규정이 없는 것은 창기가 대좌부 업자에게 강하게 예속되도록 한 것이었다. 또한 43조에서는 창기의 외출을 허용하여 결국 사창이 번성하는 계기가 되었으며 결과적으로 전 조선에 매매춘을 만연시키게
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29)山下英愛, 앞의 논문, pp, 48.
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되었다. <표-1>은 이후 조선사회에 대한 매매춘 실태이다.

<표-1> 1920년대 후반 전 조선 대좌부업소, 창기의 수
경기 충남 충북 전남 경북 경남 황해 평남 함남 성북
대좌부업소 224 10 27 12 17 169 13 76 22 46
창기(인) 819 55 61 112 122 847 42 389 165 297
출전: <동아일보>, 1927년 3월 2일.

1916년의 규칙들이 창기와 예기(기생)을 좀더 명확히 구분하고, 공창업소를 일반음식점 등과 구별하여 관리하고자 하였음에도 불구하고 예기(기생)에 대한 신체적 구속을 강화하였다. 또한 작부를 창기와 구분한 것도 사창(밀매춘)을 정확히 파악하고 단속함으로써 공창제도를 강화하고자 한 것이었다. 이렇게 해서 제정된 일련의 규칙들은 1947년 <공창폐지령>30)이 발포될 때까지 일제시기 내내 큰 변화 없이 효력을 발휘하였다.

IV. 맺음말.

이상과 같이 공창제도는 공식적으로는 성병을 예방하고 사회풍기를 위한 것이라고 하였으나 실제로는 매춘여성의 신체를 국가가 관리함으로써 성병으로부터 일본군을 안전하게 지켜줬을 뿐만 아니라 유곽경영을 통한 세입은 일본인들에게는 식민지배를 더욱 더 공고히 할 수 있는 원천이 되었다.
조선에서 매춘업은 식민지화를 밑에서 떠받쳐주는 일본인을 조선에 이주시키기 위해서도 필요한 환락 산업이었다. 일제가 조합을 이용하여 창기와 기생을 일정한 단위로 관리하고 통제하여 매춘업을ꡐ품질관리ꡑ한 것은 조선에서 확대된 군사기지와 함께 증가된 병사들을 쉽게 다스리기 위해서 였다.
공창이 당국의 엄중하고 비인간적인 관리 하에 있었고 세금도 부과되었으므로 공창보다는 값이 산 사창을 선호하게 되었는데, 1910년에 경부선을 착공하면서 요리점, 게이샤, 작부 등이 더욱 늘어나게 되었으며, 일제에 의해 조성된 도시인 대전에서는 1910년대 초기 철도공사가 한창이던 때에 일본에
서 건너온 하급 노무자들을 위한 매춘업이 성행하였다.31) 이외에도 중앙선,
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30)梁東淑,「해방후 한국의 公娼制 폐지과정에 대한 연구」(한양대석사학위논문, 1998), pp, 4.
31) 박종성,『한국의 매춘』(인간사랑, 1994), pp, 51-72.
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경원선, 경춘선의 종점으로서 밤차로 많은 사람들이 오고가는 청량리역 주변
에도 사창이 위치했을 거라고 추측된다.
농촌여성이 감소하고 여성의 공업임금이 매우 저가로 지불된 식민지상황 속에서 상업과 서비스업으로 많은 여성이 흡수되었고 이에 따라 매춘 여성의 비율도 계속해서 증가하였다. 1920년대 중반에는 이미 기생과 작부 등의 매춘 행위가 일반적인 것이 되었기 때문에 공창이 쇠퇴하고 대신 사창이 많아지게 되었다.
1929년의 대공황시기와 30년대 전반기는 조선인들의 생활고가 극심하였고 실업, 걸식, 아사자가 속출하였다. 이에 따라 많은 여성들은 가족을 살리기 위해 매춘을 했으며, 굶어죽지 않기 위해 매춘굴로 들어가야 했다.32)
1910년대까지는 창기, 기생, 작부 등 전체 매춘 관련 여성의 수는 일본인 창기와 작부가 다수였지만, 1920년대 말, 30년대가 되면서 예기, 창기, 작부를 합한 수가 일본인 4,431명, 조선인 4,885명, 외국인 4명으로 나타났고, 전국의 대좌부 수는 일본인 294, 조선인 225, 외국인 1로 나타났다.33)
향학산업이 번창하던 1935년 당국의 조사에 의하면 사창의 하나라고 할 수 있는 ꡐ까페ꡑ나 ꡐ빠ꡑ의 붐이 있었는데 까페 여종업원은 일본인 2,395명, 조선인 939명이며, ꡐ까페ꡑ나 ꡐ빠ꡑ의 수는 일본인 경영 477개소, 조선인 경영 171개소이다. 경성에서는 명동, 회현의 라디오, 바론, 엔젤, 왕관, 백마 등과 종로의 종로회관, 낙원회관이 유명하였다고 한다.34) 이러한 바는 일제에 의한 공창제도의 결과이며, 동시에 이후 조선사회의 비참한 경제적 상황과 아울러서 일본이 가져다준 절대로 우리의 전통과는 거리가 먼 매춘문화라고 해야할 것이다.